调研报告
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关于推进杨浦老年宜居社区建设的思考和建议

发布日期:2014-11-11

杨浦区政协社会和法制委员会

 

  2013年,上海“老年宜居社区”建设扩大试点,在全市40个社区探索开展创建工作,我区有平凉、延吉、五角场三个街道列入其中。同时,市老龄办制定下发了《上海市老年宜居社区建设细则(试点)》,提出要从环境优美、居住舒适、设施齐全、服务完善、文明和谐五个方面为老年人全面打造适老性生活环境,提高老年人生活品质。杨浦是老年人口相对较多的城区,至2013年底,全区共有60周岁及以上老年人29.92万人,其中80周岁及以上高龄老人5.98万人,老年人口和高龄人口绝对数均列中心城区首位;城区老龄化比例为27.5%,高于全市27.1%的平均水平。因此,建设“老年宜居社区”不仅是杨浦响应民生需求、创新社会管理的需要,也是推动城区实现转型发展的需要。

  今年4月以来,区政协社会和法制委员会将“推进杨浦老年宜居社区建设”作为2014年专题调研课题,先后走访了平凉、延吉、五角场街道和区民政局,深入了解我区老年宜居社区建设试点工作推进情况,通过发现、比较、分析三个试点街道积累的经验、面临的困难和需要的帮助,为杨浦老年宜居社区建设进一步发展提出建议。现将有关情况汇总如下:

  一、试点街道工作开展情况

  作为杨浦首批老年宜居社区建设试点街道,平凉、延吉、五角场三个街道分别处于杨浦的南、中、北部,在社区发展和人口结构方面具有一定的代表性。自2013年下半年以来,三个街道以社区老年人实际需求为导向,在原有为老服务工作格局基础上,着力开展各具特色、切实可行的老年宜居社区建设工作。

一是在创建目标方面,平凉街道以“长青乐无忧,和谐促宜居”为目标,开展“长青家园”创建;延吉街道以“睦邻社区、智慧养老”为目标,开展“睦邻社区”创建;五角场街道以“五区联动、健康老龄”为目标,开展“为老公益联盟”创建。

  二是在组织领导方面,延吉街道成立了老年宜居社区创建领导小组及其办公室,下设八个小组,分别从为老服务、环境安全、媒体宣传、医疗卫生、财政保障、文化教育、治安管理、绿化市容等方面推进老年宜居社区建设。五角场街道则主要通过类似联席会议的方式,协调老年宜居社区建设工作的推进。

  三是在资源整合方面,平凉街道建立了“为老服务品牌合作联盟”,鼓励和引导高校、部队、企业、社会组织跨界合作、共同参与社区为老服务;延吉街道建立“社区为老服务工作联席会议制度”,整合落地在街道内的各区属委办局、街道各职能部门、社区养老机构、社会组织、辖区企业等,不断优化为老服务工作;五角场街道于201310月举行“为老公益联盟”成立启动仪式,进一步整合社区为老服务资源,挖掘为老服务项目,搭建为老机构服务平台。

  四是在设施保障方面,平凉街道实施“一站多点”运作模式,以社区为老服务综合中心为主体,依托社区内居家养老服务中心、老年学校、法律服务中心、社区生活服务中心、老年活动室等服务网点,打造老年人便利生活圈,并设立“一网一线”,即平凉社区为老综合服务网和为老服务综合热线,形成为老服务信息化平台;延吉街道构建起“1+4+13+N”资源配置服务网络,其中“1”指社区文化中心,“4”指布局功能互补的4个睦邻中心,“13”是13个居委会老年活动室,“N”是辖区内的为老服务机构。

  五是在项目特色方面,平凉街道推出十大“无忧”公益项目,从生活照料、心理关爱、医疗保健、法律维权、文化娱乐等方面构筑五位一体为老服务立体网络;延吉街道依据《上海市老年宜居社区建设细则(试点)》规定,分环境改善、居住安全、医疗保健、生活照料、智慧养老、乐活养老等方面推出年度为老服务项目;五角场街道以项目运作主体的不同,分居委特色、基础单位(社区生活服务中心、社区卫生服务中心)、合作单位和志愿者团队推出不同的为老服务项目。

  二、现阶段建设工作中的问题和难点

  近一年来,通过三个试点街道和区民政局的积极探索和努力推动,杨浦老年宜居社区建设试点工作因地制宜,形成了一定的特色,取得了初步的成效。但从与相关人员的交流和对了解情况的分析中也反映出目前工作还存在一些问题和难点:

  1、部门协同不强。老年宜居社区建设是依《上海市老年宜居社区建设细则(试点)》而行,其从环境优美、居住舒适、设施齐全、服务完善、文明和谐五方面界定了老年宜居的含义,包含52084条指标,工作涉及十数家职能部门,需要在区老龄委的跨部门协调下予以推动。然而实际的情况却是,目前一些部门对该项工作的目标和意图理解并不深入,对各自在这一过程中应承担的责任边界和工作空间也不是非常清楚,在部门与部门合作、街道与部门联系中,相互之间的信息沟通和协调协作的机制还有所欠缺。尽管区和街道的老龄办作为主要责任主体,在老年宜居社区建设中投入了大量的精力来进行联系、协调和推动,但在部门联动不到位或支持系统不健全的情况下,常常力有不逮、鞭长莫及。

  2、资源压力较大。主要来自于设施和资金两个方面。目前杨浦大部分的老年人居住于老旧小区内,基础设施、社区配套等条件大多先天不足,虽然这些年通过积极挖潜、尽力安排,养老服务设施和场所在数量上有了明显增加,但在合理布局、功能完备、标准化建设和适老性改造方面仍存在较大差距和诸多不足,这种“见缝插针”、缺乏系统规划的发展,已经使一部分设施面临着过载运转、可达性差、使用效率低等不同的问题。同时,近几年街道财政预算逐年削减,而对比2012年和2013年杨浦老龄事业经费预算,也发现总额减少近400万元,下降幅度达10%,在保证现有为老服务正常运作基础上,还要在老年宜居社区建设中不断探索服务项目的拓展和实现硬件设施的改善,都使资金的筹措和持续保障能力面临极大挑战。

  3、社会参与不足。老年宜居社区建设是涉及多方的系统工作,包含了政府、社会、市场、家庭、老年人等多个主体,但在目前阶段,大部分工作主要还是依靠政府一家去主导、扶持和推动。而“一家独大”往往使政府陷入事事“亲力亲为”的状态中,为老服务项目大多停留于“有什么提供什么”的水平,社会助老环境则出现了“重政府责任,轻家庭义务”的导向。近年来,在创新社会治理模式过程中,我区积极尝试推动社会组织、社工、社区和社会服务的“四社联动”,但尚处起步阶段的社会组织在自主发展能力、服务水平保证、队伍专业化建设方面都需进一步增强。同时,社区养老服务在吸引社会资金参与、拓展市场化融资渠道方面能力有限、办法不多,由市场带动的养老服务产业在杨浦尚未形成规模,一些具有市场运作雏形的养老服务项目,其辐射范围大多囿于一两个社区,缺乏规模效应,如不依靠政府每年大量的财政补贴,则难以长久发展。

  三、进一步推进老年宜居社区建设的建议

  2014年下半年,杨浦将扩大老年宜居社区建设试点范围,并力争至2015年在全区各街镇全面推广老年宜居社区建设工作。随着人口老龄化程度的不断加深,老年宜居社区建设将成为一项紧迫而又长期的工作,需要积极稳妥、有序有力地予以推进。为此,我们建议:

  1、切实保障和提供老年宜居社区建设可持续发展的条件。

  政府在建设老年宜居社区问题上负有无可争议的首要责任,必须整合政府行政资源,充分调动各方力量,努力形成老年宜居社区建设所必需的组织保障和物质基础。

  一是要探索建立推进老年宜居社区建设的横向合力机制和纵向落实机制。根据《上海市老年宜居社区建设细则(试点)》确定的工作内容和涉及的责任部门,进一步充实区老龄委的成员单位组成,做到各司其职;进一步增强区老龄委的组织领导和综合协调权力,确保联动有效。同时,积极鼓励各街道结合社区实际,研究制定符合本社区特点的老年宜居社区建设实施方案,并将其纳入街道发展总体规划,分阶段明确和细化目标、任务和措施,科学部署,统筹实施。

  二是要在城区规划中充分重视养老服务设施的配套建设。根据国务院《关于加快发展养老服务业的若干意见》提出的“新建城区和居民区,养老服务设施要按人均用地不少于0.1平方米的标准建设”要求,在杨浦大规模旧区改造和区域规划编制中,严格按规定安排养老服务设施专项用地;在新建住宅、楼宇项目建设审批中,应把养老设施作为城区建设配套项目之一,增加为约束性要求。

  三是要建立健全老龄事业经费投入长效机制。可以参考教育经费支出,按一定比例将养老服务设施建设经费及政府购买社会服务经费纳入到财政年度预算中,并做到逐年有所增长。同时,着力确保经费分配中主要资金直接投放到基层社区,可以测算为老服务人年均经费水平,根据老年人口数量变化进行动态调整,以避免产生不同街道为老服务资金投入差异过大的问题。

  2、以需求为导向不断优化老年宜居社区设施功能和服务体系。

  老年宜居社区的核心在于以人为本,必须认识到老年宜居社区建设不是政府部门内部的工作考核,不仅限于各项建设指标的达标,更重要是实现老年人生活环境和生活质量有实际改善和提高,应始终认真倾听老年人的声音,使各类设施和服务在设置上与老年人需求达到动态平衡。

  一是建议建立养老服务需求信息数据库。在社区实有人口登记和居民健康档案基础上,组织实施养老服务需求摸底调查,调查内容可包括老年人的家庭情况、居住情况、经济状况、健康情况、个人诉求、活动能力等方面,经汇总各街道调查结果,可建立形成我区老年人养老服务需求信息库,并做到定期更新。通过数据的采集、分析和应用,更准确掌握养老服务需求及其选择趋向,确保现有养老资源的合理分配和高效运行,为服务项目设计和远期规划制定提供科学参考。

  二是建议开展社区养老设施布局和使用情况调查。日前,《上海市养老设施布局专项规划》已经面向社会进行公示。规划出台后,如何能够更好“落地”,首先必须摸清“家底”,应尽早对当前我区养老设施的状况进行全面调查,不仅要掌握数量上的配置情况,更要对设施的规模设置、服务半径、使用情况和服务效果等进行系统分析,认清差距,查明不足,为下一阶段合理规划新增设施、适当调整现有布局打下扎实基础。

  3、在社会化过程中努力形成老年宜居社区建设多元参与的良好局面。

  老年宜居社区建设一方面需要政府自上而下的规划推动,另一方面也需要社区自下而上的参与支持,必须充分调动企事业单位、社会组织、社区居民等力量参与老年宜居社区建设的积极性,努力形成全社会参与为老服务的环境氛围。

  在社会资源引入方面,要在厘清现有养老服务项目情况的基础上,制定本区政府购买养老服务的指导性目录及细化清单,明确服务的内容、标准和价格,为社会组织参与社区养老服务让渡更多空间;可以推动老年人日间照料中心、老年食堂、老年活动室等设施资源,以公建民营方式委托社会组织进行运作,在政府有效监督下,进一步激发公共资源的服务潜力,提升服务专业化水平。同时要从税收优惠、引导资金、人才政策等方面加大支持力度,努力形成社会组织间有利于效率、质量提升的良性竞争机制,帮助专业性强、组织架构健全、有创新能力的社会组织脱颖而出。

  在社区居民动员方面,要进一步加强区老年志愿者协会以及12个街道(镇)老年协会的建设,鼓励老年人互助组织发展,特别要激活社区低龄、健康老年人资源,通过实行“积分激励计划”或“时间储蓄机制”,形成“以老助老”的可持续良性传递模式;而依托“护老者之家”网站,应更加注重贴近老年人使用习惯的操作设计和内容设置,进一步提升网站的针对性、互动性,促进虚拟网络与实体服务的有效融合,精心打造杨浦的“线上”老年宜居社区。