调研报告
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关于整治无序设摊,防止乱设摊回潮的几点建议

发布日期:2014-11-11

杨浦区政协环境和城市建设委员会


  近些年来,随着我区经济不断发展,外来人员不断大量涌入,乱设摊违法行为的发生率也呈逐年上升趋势,对市容环境、交通安全、食品卫生等都造成了一定的威胁。乱设摊治理之所以反反复复,得不到根治,不仅是街面市容环境问题的体现,更是涉及到城市综合管理的深层问题。今年以来,我区根据双创的各项迎检要求,开展集中治理工作,使得乱设摊整治取得突破性、实质性成效。为坚持标本兼治、立足长远,避免乱设摊回潮状况出现,提高常态管理水平,区政协环境和城市建设委员会组织部分政协委员就城区乱设摊治理工作的现状进行了调研,通过现场调查、走访座谈、与相关部门沟通交流的基础上,提出如下对策和建议。

  一、基本情况

  设摊现象分为有序设摊、无序设摊两种。其中,设摊控制点、设摊疏导点、便民服务点、经许可设置的早点摊等统称有序设摊,属于规范管理范畴;其他未经许可,擅自占用城市道路、桥梁、广场等设摊经营、兜售物品的行为统称无序设摊,俗称“乱设摊”,属于依法查处范畴。经调查,截止2014年年初,我区有序设摊、乱设摊约6500个左右,其中有序设摊2000个左右,乱设摊4500个左右。经过大力整治,目前乱设摊的数量已大幅减少,截止今年9月底,全区乱设摊数量已控制在3000个左右。根据统计情况来看,乱设摊具有以下特点:

  (一)从人员构成来分。由外来人员经营的设摊占总数的90%以上,另外10%的设摊人员主要由本地居民中无业人员构成,包括的企业倒闭、支内返沪、身体疾患、刑满释放等。

  (二)从设摊品种划分。果蔬类、百货类、小吃类(早点、排档、烧烤等)位居前三甲。其中:经营蔬菜、禽肉的摊点大多集中在社区周边、菜场周边,杨浦区南片二级旧里区域相对集中;食品摊点大多集中在学校、医院、交通站点集散地区;小百货摊点主要集中在超市大卖场、学校、社区周边。

  (三)从设摊区域划分。乱设摊易反复区域主要包括两类,一类是基础设施较差的区域,以二级旧里为主,如定海、大桥、控江等街道的中小道路;另一类是人流汇集区域,包括集市菜场周边、地铁出入口、大卖场、学校、医院、老旧小区等周边。

  (四)从设摊时段划分。主要是节假日和工作日的上、下班时段,其中早点摊、夜排档有其时间上的特殊性。

  (五)从摊贩居住地分。本地人基本都在居住地附近设摊;来沪人员经营设摊时,80%选择在居住地附近设摊,10%在其它街道辖区设摊或者流动设摊,10%来自周边区县(虹口、浦东、宝山等为主,少部分来自闵行、闸北等)。

  二、成因剖析

  (一)设摊者有“滋生土壤”

  1、流动性强。无序摊贩大多是小本经营,因其流动性强,移动方便,管理部门难以掌控和查处,成为市民投诉反映的热点、社会焦点和管理难点。

  2、“根据地”现象。设摊人员大多在居住地附近设摊,便于与执法人员“捉迷藏”,以家为“根据地”。执法人员来了躲回家,走了又出来继续经营,增加了执法管理的难度。且许多外来设摊人员租房居住在杨浦,甚至有的已经在杨浦购房,其设摊范围基本固定在杨浦辖区内,成为我区设摊“钉子户”。

  3、利益驱使。流动设摊无入行门槛,且投入少、成本低、收益快,又无需缴纳税收,在利益驱动下,导致设摊现象屡禁不止。近年来,家族化、老乡化特点已成趋势,设摊人员回乡后常常带着亲朋来杨浦“做生意”,甚至出现过一家十余口人散布在全区多个道路设摊经营的现象。由于在利益驱使下,即使被城管执法部门处罚了,也还是继续摆摊。

  (二)消费市场有实际需求

  1、低端消费的需求。杨浦是一个老城区,低收入群体占相当比重,导致低端市场需求旺盛。而流动设摊的实惠、便捷,正好符合低收入人群的购买需求,在南片的二级旧里,这种现象更为突出。

  2、市民缺乏公共意识。由于路边菜场相对低廉的价格迎合了部分市民的需求,所以不少市民宁愿选购市场外的流动摊,也不愿意买市场内的固定摊,给流动设摊提供了孳生的条件。

  (三)执法管理机制不健全

  执法和管理是两种不同的行政手段,哪个环节不到位,哪个责任不落实,都会对流动设摊违法行为的治理产生不利影响。

  1、执法力量较薄弱。城管执法部门依法对占道设摊行使行政处罚权,履行综合执法职能。然而在实际工作中,由于执法力量少、处理问题多、执法覆盖率低,严重影响了执法效率。

  2、规划布局不完善。商业配套设施不完善在杨浦区南片的几个街道较为突出。定海、大桥、平凉、江浦等街道的二级旧里相对较多,这些旧里的居民人口密集程度高,而周边菜场等商业配套设施又不完善,供需不平衡,导致流动设摊增加。

  3、监管合力较薄弱。对流动设摊的治理,尤其是集聚点的管理,需要形成合力、统筹协调。然而在行政执法过程中,虽然一些职能部门能够联合采取行动,但是措施的长效性、系统性还不强。同时,在资源共享上也有缺陷,协同监管合力有待提高。

  三、对策建议

  通过调研,我们认为乱设摊治理工作不能一味依靠传统的整治方法,必须以党的十八大精神为指导,用创新理念和法治思维破解乱设摊困局。要从理顺体制、机制着手,加强各职能部门的联合联动,坚持“综合治理、堵疏结合,规范引导、强化监管”的治理原则,探索乱设摊治理工作的新途径。

  (一)健全完善管理体系,夯实城市管理基础

  乱设摊涉及面广,治理难度大,需要在全区形成“一盘棋”的治理格局,共同推进乱设摊治理工作。

  1、健全机制,全面形成管理合力。按照市政府《关于本市进一步加强城市无序设摊综合治理工作的实施意见》,各职能部门要按职责分工,依托“大联勤、大联动”工作平台,加强基层力量的整合,巩固各部门齐抓共管的城区管理体系,合力推进乱设摊治理工作。

  2、明确目标,坚持差别化管理标准。治理无序设摊应制定明确目标,坚持堵疏结合综合治理。按照“严禁区域、严控区域、严管区域”分类管理区域标准,坚持差别化管理。当前,全区乱设摊治理要着眼于难点区域突破作为治理工作的重点,分步实施,有序推进。在实施步骤上,按照总体目标和差别化管理标准,分步实施推进,确保治理质量。在治理过程中,可先行先试,树立典型,引导治理工作顺利推进。在难点问题取得突破和成效后,逐步转向常态化管理。

  3、完善措施,强化社会共治氛围。乱设摊具有反复性、动态性、复杂性和长期性等特点,不能简单地习惯于传统的集中整治和完成任务型的整治,需要有系统性的、可持续的常态长效的措施。为此,必须充分依托社会力量强化日常监督。积极创新和丰富社会共治的途径和方式,可采取由政府委托行业组织、民间组织、中介机构和社会企业参与服务的第三方进行城区乱设摊的辅助管理。并对第三方给与监管,通过日常监管、现场检查和专项检查等形式,不断规范市场秩序。此外,要积极搭建区域自治管理平台,鼓励沿街店家等制定自律章程、公约,实行自治。职能部门可定期开展评比推进。发挥12345市民热线和城市网格化管理平台的作用,强化日常监管,变突击整治为常态化,实行全方位、全过程、全覆盖的监管,及时制止各种乱设摊行为和现象。同时,政府要加强城市维护资金的投入,要建立城市维护投入与基础设置规模、城市管理需求相适应的增长机制,加强在人、财、物方面的投入力度,确保政府投入逐步增长的基础上,形成政府、企业和个人的多元化共治的管理模式。

  (二)加强源头管控,提高管理效率

  加强城区综合治理力度,注重条条之间、条块之间的内外联动、系统联动和协调联动,提升管理和执法效能。

  4、完善配套,加强布局。成片老城区在动迁改造过程中,原有的一些商业网点和菜场也被相继动迁拆除;部分新城区有的还未完善商业网点和菜场的布点。由此造成配套网点数量不足、业态布局不合理,导致居民买菜购物不便问题较为凸现。对此,在拆建过程中,要综合考虑周边配套设施因素,如无法及时配套到位,可设置一些临时场所,满足过渡期需要。

  5、落实门责,加强监督。据了解,目前出现一个现象,即有些沿街店铺、超市、卖场等通过收费的方式,将店铺门前的位置“出租”给无序设摊经营者,该现象已呈一定趋势,亟需关注。针对该问题,应由相关管理部门,加强对沿街店铺门前责任制的管理监督。为加强对门前责任制的落实,一旦发现违反门前责任制的行为,应及时监管,如经教育未加整改,将从营业执照年审等方面给予限制。

  6、合理设置,规范疏导。今年,我区延续往年的做法,设置了7个设摊控制点,作为便民利民、疏导摊位的一项重要举措。对于设摊控制点的管理,要进一步加强对设摊控制点的“五定”管理,即:定功能、定区域、定时间、定人员、定规则。把好摊贩“进门”审核、违反规定取消“进门”资格的关口。

  7、严查严管,科学管理。区现有菜场大约54家,其中国营27家、民营18家、街镇自办9家。据调查,菜场中存在着摊位层层转包致使菜价上涨的现象,最终导致顾客流向路边摊,租赁摊位的摊主又返回菜场外。而层层转包现象绝大多数存在于民营、街镇办的菜场内。据此,有关部门要进一步加强菜场的日常管理,从源头抓起,防止层层转包,适当降低摊位租赁价格。

  8、信息共享,加强惩戒。借鉴诚信机制建设的做法,可对受到行政处罚超过一定数量的设摊人员建立“黑名单”档案,工商、城管、公安、教育、社保、街镇等部门形成信息共享,加强对不守诚信者惩戒。

  (三)加强末端执法,保持常态长效

  城管执法部门是保障城市市容环境秩序的主力军,要加强对街面无序设摊的执法力度,坚决遏制乱设摊现象。

  9、落实责任,健全执法监督机制。健全完善城管执法责任制考核体系,划定执法巡查区域,责任到人,实施层级监督检查考核。通过社会监督、人大政协监督、媒体监督和舆论监督等多种监督方式,推动城管执法长效机制、执法质量和执法水平不断完善和提高。

  10、树立形象,维护社会公平正义。城管执法要把维护社会公平放在突出位置,坚持依法行政,文明执法、规范执法。既要对违法行为依法处理,更要注重人性化的执法方式,加强引导教育,对不听从劝阻者,应严格执法,维护社会公平正义,达到社会效益和执法效益相统一。

  11、加强管理,不断提升服务水平。城市管理工作与群众的利益息息相关,倍受社会各界的关注,城市管理工作最终应转变观念,转变角色,由执行者、监督检查者逐步转变为服务者,探索出更人性化的便民服务措施,合理增设疏导点,并配备值班人员等。还可以定期召开各方联系会议,多方共同探讨解决实际操作中的具体问题。

  12、营造氛围,支持城管执法工作。城市管理是一项极其复杂的社会系统工程,涉及到城市的方方面面,触及到每一个人的利益,应该呼吁全社会都理解、关心、支持城管工作,为城市管理综合行政执法营造一个宽松、良好的氛围。